چکیده:

مصوبات دولت همواره در دو مرجع پیش‌بینی شده در قانون اساسی مورد بازبینی قرار گرفته است. 1- هیئت عمومی دیوان عدالت اداری 2- هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین که زیر نظر رئیس مجلس شورای اسلامی به این مهم می‌پردازد. اقدام‌های این دو مرجع همواره موازی و نظرات ابرازی آنها در برخی موارد متعارض بوده به‌طوری که گاهی هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین؛ آیین نامه‌ای را برخلاف قوانین (عادی)(1) نمی‌دانست اما همین مصوبه دولتی بعد از طرح در هیئت عمومی دیوان عدالت به جهت مخالفت ابطال می‌شد. لذا این تعارض در نظرات این دو مرجع؛ دولت را در تبعیت از آرای این مراجع دچار مشکل می‌ساخت. تا اینکه در تاریخ 14/12/1380 قانون استفساریه ماده (25) قانون دیوان عدالت اداری تصویب شد.

واژگان کلیدی: مصوبات مجلس، دیوان عدالت اداری، مجلس شورای اسلامی، هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین

مقدمه

«ماده واحده – آیا وظایفی که بنا به ذیل اصل یکصد و هفتاد و سوم (173) قانون اساسی... توسط مجلس... برای دیوان عدالت...(2) جهت رسیدگی به آیین نامه ها و مصوبات تعیین شده است، ناظر به اختیار دیوان در اظهارنظر نسبت به مصوبات و آیین‌نامه‌های هیئت وزیران نیز می‌باشد و در این صورت هیئت دولت در صورت تعارض نظر دیوان با نظر مرجع مذکور در اصول هشتاد و پنجم (85) و یکصد و سی و هشتم (138) قانون اساسی... موظف به انجام کدام یک از این نظرات است؟ طبق نظر مجلس در صورت تعارض نظر دیوان عدالت اداری و ریاست مجلس... (موضوع اختیارات ذیل اصل هشتاد و پنجم (85) قانون اساسی...)، نظر دیوان عدالت اداری لازم الاجرا است.»

بعد از این قانون سرنوشت ساز، سه قانون دیگر به تصویب رسید که عبارتند از:

1) قانون دیوان عدالت اداری مصوب 9/3/85 مجلس و 25/9/85 مجمع تشخیص مصلحت نظام.

2) قانون الحاق یک تبصره به ق. نحوه اجرای اصول هشتاد و پنج (85) و یکصد و سی هشتم (138) قانون اساسی... در رابطه با مسئولیت‌های رئیس مجلس... مصوب 1368 که در تاریخ 30/1/88 به تصویب رسید.

3) قانون الحاق یک تبصره به ماده (1) لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک... مصوب 1358 که در تاریخ 2/2/88 صورت گرفت.

با بررسی مفاد آنها با لحاظ تقدم و تأخرشان می‌توان به این نتیجه رسید که صلاحیت رئیس مجلس نسبت به بررسی مصوبات دولت با ضمانت اجرای بیشتر مواجه شده در مقابل صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت در رسیدگی به اینگونه مصوبات محدود شده است. اما با لحاظ قانون دوم؛ قصد داریم در این نوشتار بررسی نماییم که آیاصلاحیت شعب دیوان عدالت در رسیدگی به اقدامات تملکی دستگاه‌های اجرایی وفق قانون یاد شده کلا سلب و به دادگاه‌های عمومی حقوقی واگذار شده یا اینکه تبصره الحاقیه با حفظ صلاحیت دیوان و دادگاه‌های عمومی؛ در مقام بیان حکم دیگری است؟ با این مقدمه و با لحاظ قوانین یاد شده به بررسی صلاحیت سه مرجع یاد شده حسب مورد نسبت به (به مصوبات یا اقدامات دولت) می‌پردازیم:

بخش اول – صلاحیت رئیس مجلس نسبت به مصوبات دولت:

برای تبیین این موضوع ابتدا اصول 85 و 138 قانون اساسی را نقل بعد به تشریح این اختیارات می‌پردازیم:

- قسمتی از اصل 85 قانون اساسی: «... همچنین مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های ذی‌ربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد؛ در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد، تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این مصوبات، دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.»

- اصل 138 قانون اساسی: «علاوه بر مواردی که هیئت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین‌نامه‌های اجرائی قوانین می‌شود، هیئت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیئت وزیران، حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارند ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس‌جمهور لازم‌الاجراء است.

تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکوردر این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیئت وزیران بفرستد.»

در اجرای این دو اصل قانون اساسی؛ در تاریخ 28/10/1368 قانون نحوه اجرای اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی... در رابطه با مسئولیت‌های رئیس مجلس... به تصویب رسید.

طبق تبصره 3 و 4 (الحاقی 8/12/1378) قانون فوق؛ مصوبات دولت و کمیسیون‌های مندرج در اصول 85 و 138 قانون اساسی باید ظرف یک هفته از تاریخ تصویب، ضمن ابلاغ برای اجرا، به اطلاع رئیس مجلس برسد. بطوریکه اگر تمام و یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد رئیس مجلس قرار گیرد(3) باید ظرف هفت روز نسبت به اصلاح و لغو آن اقدام شود. در غیر اینصورت حسب مورد تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد، ملغی‌الاثر می‌شود.

همانطورکه در مقدمه این نوشتار به استحضار رسید همین اقدام را نیز دیوان عدالت اداری می‌توانست در هیئت عمومی خود به انجام رساند. به‌طوری که در صورت تعارض بین نظر رئیس مجلس و هیئت عمومی دیوان عدالت؛ طبق قانون استفساریه ماده (25) قانون دیوان عدالت اداری مصوب 14/12/80؛ نظر هیئت عمومی دیوان عدالت برای دولت لازم‌الاجرا شد.

تا اینکه در تاریخ 30/1/1388 یک تبصره [به عنوان تبصره 8] به قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی... الحاق شد که عملا صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری را در رسیدگی به شکایات و اعتراض اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی به آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی از حیث مخالفت با قوانین سلب و به رئیس مجلس واگذار گردید.

در این الحاقیه آمده است: «تبصره 8 – در مواردی که رئیس مجلس... مصوبات، آیین‌نامه‌ها و تصویب نامه‌های مقامات مذکور در اصول هشتاد و پنج (85) و یکصد و سی و هشتم (138) قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد نظر وی برای دولت معتبر و لازم الاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به این‌گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد.

تطابق تصمیمات مقامات مذکور با موارد ذکر شده با رئیس مجلس... می‌باشد. این قانون از تاریخ تصویب لازم الاجرا است و شامل موارد قبلی که نظر ریاست مجلس... رعایت نگردیده نیز می‌شود. همچنین کلیه قوانین مغایر از جمله قانون استفساریه ماده (25) قانون دیوان عدالت اداری مصوب 14/12/80 نسخ می‌شود.»(4)

حال با بررسی قوانین مذکور صلاحیت رئیس مجلس را در این خصوص می‌توان به شرح ذیل برشمرد:

1) رئیس مجلس صرفا صلاحیت تطبیق مصوبات هیئت وزیران یا هر یک از وزرا که در اجرای قوانین (انجام وظایف اداری) تأمین اجرای قوانین یا تنظیم سازمانهای اداری به تصویب رسیده است را از این جهت که مغایرتی با قوانین نداشته باشد، دارد. به‌طوریکه این مقام در خصوص این که مصوبات یاد شده خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده به تصویب رسیده یا خیر، صلاحیت اظهارنظر نداشته و این موارد همچنان در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت است.(5)

2) این تطبیق صرفا ناظر بر قوانین عادی است نه اصول قانون اساسی یا موازین شرعی. به‌طوریکه شورای نگهبان در نظر تفسیری خود به شماره 160/30/83/ م – 2/8/83 که در پاسخ‌نامه رئیس مجلس وقت صورت گرفته بود به شرح ذیل اعلام می‌کند: «همان طور که مصوبات دولت خارج از موارد چهارگانه مذکور در اصل 138 قانون اساسی بر خلاف قانون اساسی و خارج از حدود و اختیارات دولت است رسیدگی به اینگونه مصوبات هم خارج از حدود اختیارات ریاست مجلس است.» (6)

3) با توجه به صراحت ذیل این الحاقیه که مقرر می‌دارد: «... و شامل موارد قبلی که نظر ریاست مجلس رعایت نگردیده نیز می‌شود.» می‌توان گفت با لحاظ قانون استفساریه ماده (25) قانون دیوان عدالت اداری که در صورت تعارض بین نظر رئیس مجلس و هیئت عمومی دیوان عدالت اداری؛ نظر هیئت اخیر را برای دولت لازم‌الاجرا می‌دانست. با این جمله آخر قانون الحاقیه اگر قبلا نظر رئیس مجلس نسبت به یک آیین‌نامه یا تصویب نامه مقامات مذکور در اصول 85 و 138 قانون اساسی؛ مغایرت با قوانین عادی بوده اما همین مصوبه بعد از طرح در هیئت عمومی دیوان عدالت خلاف قانون شناخته نشده باشد این مصوبه می‌بایست طبق نظر قبلی رئیس مجلس ملغی شود. در اینجا باید یادآور شد که رسیدگی به مصوبات هیئت وزیران یا وزیر یا کمیسیون‌های مذکور در ذیل اصل (138) قانون اساسی که قبل از تاریخ تصویب قانون فوق (30/1/88)؛ وضع و رئیس مجلس نسبت به آنها اظهارنظری مبنی بر مغایرت با قانون نکرده باشد از این جهت همچنان در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری قرار دارد.

4) در اصول (85) و (138) قانون اساسی به تصویب نامه یا آیین‌نامه هیئت وزیران یا وزیر مربوطه و کمیسیون‌های دولت اشاره گردیده لذا به مصوبات شرکت‌ها و موسسات دولتی و تشکیلات و نهاد‌های انقلابی و همچنین موسسات عمومی غیر دولتی و غیره تسری ندارد.

بخش دوم – صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت نسبت به مصوبات دولت:

قانون دیوان عدالت اداری در تاریخ 9/3/85 به تصویب مجلس رسید و نهایتا با مصوبه 25/9/85 مجمع تشخیص مصلحت نظام نهایی شد. این قانون که خیلی از نواقص قانون دیوان عدالت مصوب 1360 با اصلاحات بعدی را مرتفع نموده در مواد 11 و 19 خود به تشریح ترکیب و صلاحیت هیئت عمومی اشاره دارد.

این هیئت که با شرکت حداقل دو سوم قضات دیوان به ریاست رئیس دیوان یا معاون قضائی وی تشکیل می‌شود تا قبل از تصویب قانون الحاق یک تبصره به قانون نحوه اجرای اصول (85) و (138) قانون اساسی... مصوب 30/1/88 صلاحیت رسیدگی به موارد زیر را داشت:

1) رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی [خصوصی] از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و سایر موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به موجب قانون تفسیر ماده 11 قانون دیوان... مصوب 74 و رأی شماره 457 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری -25/5/88؛ از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون یا احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آنها و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.

2) صدور رأی وحدت رویه در مورد آرای متناقض صادره از شعب دیوان [در موارد مشابه].

3) صدور رأی وحدت رویه در مواردی که حداقل پنج رأی مشابه از شعب مختلف دیوان صادر شده باشد. بر اساس مطالب بخش اول این نوشتار هم اکنون صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت علاوه بر بندهای 2 و 3 ماده 19 قانون یاد شده به شرح ذیل می‌باشد:

الف) رسیدگی به شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی خصوصی نسبت به آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات هیئت وزیران یا وزیر و کمیسیون‌های دولت در مواردی که اینگونه مصوبات خارج از حدود اختیارات یا به جهت عدم صلاحیت مراجع یاد شده؛ به تصویب رسیده باشد.

ب) رسیدگی به شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی خصوصی از مصوبات شرکت ها و موسسات دولتی، نهادهای انقلاب و موسسات عمومی غیر دولتی به جهات مذکور در بند (1) ماده 19 قانون دیوان....

ج) رسیدگی به شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی خصوصی از آیین نامه ها و تصویب‌نامه هیئت وزیران یا وزیر مربوطه و یا کمیسیون‌های مذکور در ذیل اصل (138) قانون اساسی و همچنین مراجع مذکور در بند (قبل) در مواردی که با موازین شرع یا اصول ق. اساسی مغایرت داشته باشند. که در مورد مغایرت با موازین شرعی(7) هیئت عمومی موضوع را برای اظهار نظر به شورای نگهبان ارسال که با نظر مثبت فقهای آن شورا در این خصوص؛ هیئت عمومی مبادرت به ابطال مصوبه یاد شده از تاریخ تصویب آن خواهد نمود.(8)

در خصوص مغایرت مصوبات یاد شده با قانون اساسی نیز با لحاظ اطلاق کلمه «قانون» در اصل (173) قانون اساسی و ماده 40 و بند (1) از ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری و با دقت در جمله مندرج در قسمت اخیر اصل (85) قانون اساسی که مقرر می‌دارد: «... مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد» و با در نظر گرفتن نظریه تفسیری شورای نگهبان به شماره 160/30/83/م – 2/8/83 (9)؛ می‌توان گفت که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به مصوبات دولتی (اعم از هیئت وزیران، وزیر، کمیسیون‌های مربوطه، شرکت ها و موسسات دولتی، نهادهای انقلابی و موسسات عمومی غیردولتی) را که خلاف اصول قانون اساسی باشد دارد.

بخش سوم – صلاحیت شعب دیوان و دادگاه‌های عمومی (حقوقی) نسبت به اقدامات تملکی دستگاه‌های اجرایی:

بعد از تصویب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوبات 1358؛ دستگاه‌های اجرایی مندرج در این لایحه قانونی مجاز شدند با رعایت شروط مذکور در آن، اراضی، ابنیه، مستحدثات، تأسیسات و سایر حقوق مربوط به اراضی مذکور متعلق به اشخاص حقیقی یا حقوقی خصوصی را حسب مورد به نرخ عادله یا روز (ا